یادداشت،
تحلیلی بر لزوم انطباق بخشنامه با قانون
یک عضو هیأت مدیره کانون وکلای دادگسستری مرکز در یادداشتی به تحلیل لزوم انطباق آئین نامه با قانون پرداخت.
به گزارش خبرگزاری نام به نقل از ایسنا، متن یادداشت محمود حبیبی عضو هیأت مدیره کانون وکلای دادگسستری مرکز در این زمینه به شرح زیر است:
اصل حاکمیت قانون یکی از اصول مهم حقوق عمومی است که حقوق اساسی و حقوق اداری را به هم پیوند می دهد. مطابق این اصل، تمامی امور مربوط به حکمرانی همچون اداره ی امور عمومی باید با محوریت حاکمیت قانون صورت پذیرد. بر این اساس قوه مجریه و قوه قضائیه مکلفند کلیه صلاحیت های خود همچون مقررات گذاری و تصویب بخشنامه را در قالب قوانین انجام دهند.
حاکمیت قانون یا «دولت قانون مدار» به مفهوم تبعیت زمامداران و اربابان اداره حکومت، از قواعد حقوقی پذیرفته شده می باشد. پس حاکمیت قانون را می توان به حاکمیت قواعد حقوق وضعی و قواعد پشتیبان «حق ها و آزادی ها» تعریف کرد. این امر در دولت های قانون مدار و دموکراتیک مفهوم پیدا می کند. بدیهی است پدیده های قدرت فقط بوسیله اعمال حاکمیت قانون تحت کنترل و نظارت قرار می گیرند. حاکمیت قانون چندین مؤلفه مهم دارد:
الف: محدودیت قدرت زمامداران در قانون و در عمل
یعنی اینکه حدود صلاحیت هر یک از نهادهای اداری باید محدود بوده و اقدامات آنها در قالب قوانین و مقررات صورت پذیرد. این محدودیت باید واقعی، عینی و ملموس باشد.
ب: وجود سلسله مراتب بین قوانین و مقررات.
بین هنجارها و قواعد حقوقی باید یک سلسله مراتب منطقی و اصولی وجود داشته باشد. قانون پایین دستی نباید قانون بالادستی را نقض کند. بخشنامه نباید قانون عادی را بی اعتبار کند. قوانین عادی و بخشنامه ها نیز نمی توانند قانون اساسی را نقض نمایند. بر این اساس قانون اساسی، در سلسله مراتب قواعد لازم الاجرا، در جایگاه نخست قرار دارد. قانونگذار برای تضمین برتری قانون اساسی بر قوانینی که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب می شود،، مبادرت به تاسیس شورای نگهبان نموده است این شورا مکلف است مصوبات مجلس را از نظر مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی، مورد بررسی قرار دهد. تمامی مصوبات مجلس، تنها در صورتی تبدیل به قانون می شوند که مغایر با موازین شرعی و اصول قانون اساسی نباشند. قوانین عادی نیز در مرتبه ی پس از قانون اساسی قرار دارند.
ج: نظارت پذیری
در دولت قانون مدار و مردم سالار، هیچ امری نباید خارج از گردونه ی نظارت باشد.
در کنار مفهوم دولت قانون مدار از مفهوم دیگری به نام «دولت قانون مدار صوری» یا «دولت قانون روا» نیز نام برده شده است، که در حقیقت برداشتی صوری یا شکلی از دولت قانون مدار است. هرچند در این دولت نیز قانون حکمفرماست اما باید دانست که در این دولت، قانون بیش از آن که ابزاری برای محدودسازی قدرت باشد، وسیله ای است در اختیار قدرت؛ قانون با اراده حکام می تواند به کناری گذاشته شود و گاه با فرامین و دستورات به سایه می رود. در پاره ای موارد حتی این فرامین و دستورات در جایگاهی بالاتر از قانون قرار می گیرند.
در حقیقت وجه تمایز میان این دو، در جایگاه و چگونگی بهره برداری از قانون است. قانون در دولت قانون مدار ابزاری است که بر حاکمان نیز مهار زده و از خودسری آنان جلوگیری می کند. در اندیشه دولت قانون مدار، تصور فرد بالاتر از قانون وجود نخواهد داشت و همه در مقابل قانون یکسان هستند. آنچه سبب تفاوت و تمایز حاکمان با شهروندان می گردد، وظایف و تکالیف آنها است و نه برخورداری آنان از حقوق بیشتر و امتیازات متفاوت.
بر این اساس، حاکمیت قانون نظریه ای چندوجهی، پیچیده و درحال تحول است که از زمان یونان باستان تا زمان حال همیشه دستخوش مجموعه ای از مفاهیم و برداشت های متفاوت بوده است. به طورکلی برداشت از مفهوم حاکمیت قانون را به دو دسته می توان تقسیم کرد:
* برداشت شکلی از حاکمیت قانون (Formal Conception of the Rule of law)
حاکمیت قانون در برداشت شکلی ناظر به دولتی است که در آن، رابطه دولت با شهروندان در قالب یک نظام حقوقی تنظیم می گردد؛ بدین سبب خاصیت اصلی حاکمیت شکلی قانون را می توان در سه مؤلفه «تحدید صلاحیت ها»، «رده بندی هنجارها و سلسله مراتب سازمانی و اداری» و «تعبیه سازوکارهای نظارتی» خلاصه کرد.
ازاین رو می توان دولت قانون مدار را نوعی دستور گرایی در معنای نوین تلقی نمود.
ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون این است که هر آنچه دولت انجام می دهد، باید مبتنی بر قانون باشد. این برداشت از حاکمیت قانون متمایل به برداشت آلمانی از حاکمیت قانون با عنوان دولت قانون مدار است.
* برداشت ماهوی از حاکمیت قانون (Substantive Conception of the Rule of Law)
این برداشت از دیدگاه شکلی فراتر رفته و قانون را به رعایت تعدادی از خاصیت های ماهوی ملزم می سازد. بر طبق این رویکرد، حاکمیت قانون متضمن برقراری اوصافی متعالی تر از ایجاد نظم می گردد؛ بدین سبب مطابق آن، قانون تبدیل به ایده ای می شود که از ضعفا در مقابل اقویا دفاع می کند. تمهیداتی برای حل وفصل مسالمت آمیز اختلافات عرضه می کند و سبب بهبود وضعیت اقتصادی افراد لطمه پذیر و ارتقای سطح زندگی آنها می گردد. نیل به اهداف مذکور بوسیله قانون به این سبب امکان پذیر است که در این برداشت، قانون گذار نسبت به واقعیات و پدیده های اجتماعی بی طرف نیست؛ بلکه با جهت گیری هایی برمبنای شواهد و دلیلهای موجه به نفع اشخاص یا گروه های مشخص به اعمال سیاست های حمایتی می پردازد.
بر اساس آنچه گفته شد، می توان به این نتیجه مهم دست یافت که قوه مقننه از آن جهت که اعضای آن منتخب مستقیم مردم هستند، مظهر تمام عیار دموکراسی و حاکمیت ملی است و تنها این نهاد می تواند اراده عمومی را بوسیله وضع قانون متجلی نماید. پس قوای دیگر مانند قوه مجریه و قوه قضائیه، از این جهت از چنین جایگاهی برخوردار نیستند. بدین سبب بخشنامه ها، تصویب نامه ها و دستورالعمل هائی که توسط قوه مجریه و قوه قضائیه تصویب می شوند، به هیچ وجه نمی توانند ناقض حاکمیت قانون باشند.
در قانون اساسی، بعنوان سند میثاق بین مردم و حاکمیت، ضمانت اجراهائی برای این امر مشخص شده است. در حقیقت قانونگذار اساسی، برای تضمین عدم مغایرت مصوبات دولتی با قانون اساسی و قوانین عادی، دو نوع نظارت پیش بینی نموده است:
* نظارت قضائی
الف) نظارت ازطریق قضات محاکم: به سبب اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی قضات دادگاه ها مکلف اند از اجرای تصویب نامه ها و بخشنامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است اجتناب کنند. باتوجه به این قسمت از اصل فوق، قضات دادگاه ها در ارتباط با دعاوی که مورد رسیدگی قرار می دهند، از اجرای مقررات دولتی مغایر قوانین، مقررات اسلامی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خودداری می کنند.
ب) نظارت بوسیله دیوان عدالت اداری بعنوان بالاترین مرجع عمومی اداری: به سبب ذیل اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی هرکس می تواند ابطال مقررات مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. باتوجه به این قسمت از اصل فوق دیوان عدالت اداری در مواردی که مصوبات دولتی مغایر با قوانین و یا مقررات اسلامی باشند، می تواند آنها را ابطال نماید.
*نظارت قانونی
بر اساس قسمت اخیر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و بمنظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد. همین طور برمبنای قسمت اخیر اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی: «دولت می تواند تصویب تعدادی از امور مربوط به وظایف خودرا به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون ها در محدوده قوانین بعد از تایید رییس جمهور لازم الاجرا است. تصویب نامه ها و بخشنامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتیکه آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستند». مطابق مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، علت اساسی در نظر گرفتن سه مرجع برای نظارت بر مصوبات دولتی، احتمال تجاوز قوه مجریه از حدود صلاحیت مقررات گذاری خود بیان شده است.
حال سوال اساسی این است که آیا نسبت به بخشنامه هایی که توسط رییس قوه قضائیه به تصویب می رسد، نظارت قانونی و قضائی قابل تصوّر است یا خیر؟ پاسخ به این پرسش نیاز به تحلیل فراوان دارد. بی شک هیچ تردیدی در ضرورت انطباق بخشنامه های مصوب رییس قوه قضائیه، با اصول قانون اساسی و قوانین عادی وجود ندارد. لیکن مساله حائز اهمیت این است که بطورمثال چنانچه رییس مجلس احراز نمود که بخشنامه ی مصوب رییس قوه قضائیه با قانون مغایرت دارد، آیا می تواند به قوه ی قضائیه تذکر قانونی بدهد؟ از طرفی آیا قضات دادگاه ها می توانند در صورت تحقق مغایرت بخشنامه رییس قوه قضائیه با قانون، از اجرای آن امتناع نمایند یا خیر؟ همین طور آیا دیوان عدالت اداری می تواند به درخواست شخصی که مدعی مغایرت بخشنامه مصوب رییس قوه قضائیه با قانون گردیده است، رسیدگی کند؟
در مورد نظارت قانونی بوسیله رییس مجلس، اصول 85 و 138 قانون اساسی تکلیف را مشخص نموده است. بر این اساس منطوق این اصول مبیّن این است که رییس مجلس تنها در مورد مصوبات و بخشنامه های قوه مجریه و هیات وزیران حق نظارت دارد و به هیچ وجه نمی تواند به استناد این اصول، بر بخشنامه های مغایر با قانون رییس قوه قضائیه، اعمال نظارت نماید. لیکن در مورد نظارت قضائی بوسیله قضات محاکم و دیوان عدالت اداری، وضعیت کاملاً متفاوت است: اولاً عبارت تدوین کنندگان قانون اساسی در اصل 170 عام است و فقط ناظر به بخشنامه ها و مصوبات قوه مجریه نیست و دولت در معنای عام خود به کار رفته و قوه قضائیه را هم در بر می گیرد. بر این اساس چنانچه قضات محاکم احراز نمایند که تمام یا قسمتی از بخشنامه مصوب رییس قوه قضائیه برخلاف قانون تنظیم شده است، مکلّفند از اجرای آن خودداری نمایند. ثانیاً در مورد نظارت قضائی بوسیله دیوان عدالت اداری، هرچند در تبصره ماده 12 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مقرر شده است: «رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و فقط آیین نامهها، بخشنامهها و تصمیمات رییس قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است» لیکن باید توجه داشت این تبصره کاملاً بر خلاف اصول قانون اساسی تصویب شده است برای اینکه در اصل 173 قانون اساسی مقرر شده است: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها با بخشنامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رییس قوه قضاییه تاسیس می گردد». بر این اساس مراد تدوین کنندگان قانون اساسی این بوده است که به تمامی «شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم» نسبت به «مأمورین، واحدها یا بخشنامه های دولتی» در دیوان عدالت اداری بعنوان بالاترین مرجع عمومی اداری رسیدگی شود. با این توصیف، منظور از بخشنامه های دولتی در اصل 173، به هیچ وجه فقط بخشنامه های هیأت وزیران و قوه مجریه نبوده است و با اطلاق خود تمامی بخشنامه های صادره از قوای مجریه و قضائیه را در بر می گیرد.
کلام آخر این که هرچند تعدادی از مواد بخشنامه اجرائی لایحه قانونی استقلال مصوب 06/ 04/ 1400، برخلاف قانون اساسی و قوانین عادی تنظیم گردیده است لیکن خوشبختانه ریاست محترم قوه قضائیه، حقوقدان و فقیهی با تدبیر و با اندیشه ها و افکار عدالت خواهانه و «قانون مدار» است و همین موضوع برای حاکمیت قانون بسیار نوید بخش است.
منبع: خبرگزاری نام
این مطلب را می پسندید؟
(0)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب